В своей первой резолюции относительно неоднозначной ядерной
программы Ирана, принятой на основании ст. 41 Главы VII Устава ООН
("Действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии"),
Совет Безопасности потребовал от Ирана приостановить все работы в
области обогащения и переработки урана до того, как будут сняты
озабоченности международного сообщества относительно характера
иранской ядерной программы1.
Требования вызваны тем, что в течение многих лет Иран
осуществлял незаявленную деятельность в ядерной области, в том числе
скрытно закупал, приобретал и разрабатывал технологии двойного
(мирного и военного) использования в нарушение своих обязательств по
Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и Соглашению о
гарантиях с Международным агентством по атомной энергии (МАГАТЭ) 2.
1 См.: Резолюция 1696 Совета Безопасности ООН от 31 июля 2006 г.
2 Отдельные аспекты иранской тайной ядерной программы впервые были обнародованы в
августе 2002 г. МАГАТЭ начало широкое расследование этой программы и раскрыло
многочисленные нарушения соглашения Ирана о гарантиях МАГАТЭ, в том числе по ядерным
объектам и направлениям деятельности, о которых он не сообщал Агентству. Расследование
также выявило иранские закупки потенциально опасных ядерных изделий и материалов у
нелегальных сетей ядерных поставщиков.
Совет Управляющих МАГАТЭ потребовал (4 февраля 2006 г.), чтобы Иран возобновил
полное и устойчивое приостановление своей связанной с обогащением деятельности и
деятельности по переработке, в том числе научно-исследовательских и опытно-
конструкторских работ, подлежащих контролю Агентством; пересмотрел вопрос о
строительстве исследовательского реактора с тяжеловодным замедлителем; ратифицировал и
полностью осуществлял Дополнительный протокол; в ожидании ратификации продолжал
2
2
Такое поведение породило у многих стран сомнение относительно
исключительно мирного характера ядерной программы Ирана.
Следует подчеркнуть, что неядерные государства − члены ДНЯО
имеют право проводить работы в области обогащения и переработки урана,
но данная деятельность должна осуществляться под контролем МАГАТЭ.
В случае же с Ираном эти работы проводились скрытно, без
соответствующего уведомления МАГАТЭ. Не все обвинения иранское
руководство считает обоснованными и отрицает наличие у него стремления
создать ядерное оружие.
В то же время разведданные, полученные из разных источников,
предполагают, что Иран проводил мероприятия в ядерной области,
имеющие военный аспект. На это указывает полученная МАГАТЭ
документация, описывающая создание ядерных боеголовок для ракет, а
также соответствующие исследования и испытания (информация о
подземных испытаниях мощных взрывных устройств, разработках ракет,
способных нести ядерный заряд и преодолевать плотные слои атмосферы).
В декабре 2007 г. американские спецслужбы признали, что, по их
данным, Иран прекратил попытки создать ядерное оружие в 2003 г.
Следует подчеркнуть, что в национальной стратегии безопасности ИРИ
закреплен отказ этой страны от всех видов оружия массового уничтожения.
Требования приостановить работы, вызывающие озабоченность в
международном сообществе, содержатся в последующих Резолюциях СБ
действовать в соответствии с положениями Дополнительного протокола; осуществил меры
транспарентности (включая, в частности, доступ к документации, связанной с приобретением
оборудования двойного использования, и контакты со специалистами) (см.: Документ МАГАТЭ
GOV/2006/15. 8.03.2006).
3
3
ООН по Ирану – 1737 (декабрь 2006 г.), 1747 (март 2007 г.) и 1803 (март
2008 г.), поскольку Тегеран не предпринял требуемых от него шагов,
кстати, в нарушение своих обязательств по ст. 25 Устава ООН, то есть его
действия идут вразрез с требованиями международного права. Причем
указанные резолюции предусматривают юридически обязывающие
санкции в связи с отказом Ирана приостановить потенциально опасную, с
точки зрения распространения, ядерную деятельность до тех пор, пока
Агентством не будут сняты все вопросы, касающиеся прошлой
деятельности Ирана в сфере ядерных и ракетных материалов и технологий
в нарушение его обязательств по гарантиям МАГАТЭ в рамках ДНЯО.
Резолюция 1803 содержит важную особенность: в ней впервые
отмечено, что Иран в 2007 г. пошел на сотрудничество с МАГАТЭ в целях
снятия ряда вопросов, относящихся к его прошлой ядерной деятельности.
Признано, что Иран выполняет, хотя и в неполном объеме принятый 23
августа 2007 г. План работы, согласованный между Секретариатом
МАГАТЭ и Ираном, направленный на прояснение нерешенных проблем,
связанных с осуществлением гарантий МАГАТЭ в отношении ядерной
деятельности в Иране3.
В Резолюции 1803 приветствуется соглашение, достигнутое между
Ираном и МАГАТЭ, и содержится призыв к Агентству "продолжить свою
работу" в данном направлении. Подчеркивается, что "это способствовало
бы восстановлению уверенности международного сообщества в
исключительно мирном характере ядерной программы Ирана".
Не прошло мимо внимания общественности и то обстоятельство, что
руководство Ирана продолжает заявлять о своей приверженности ДНЯО,
Соглашению с МАГАТЭ о гарантиях в связи с ДНЯО и готовности
3 См.: Документ МАГАТЭ. GOV/2007/48 (приложение).
4
4
продолжать сотрудничать с Агентством в урегулировании вопросов,
касающихся осуществления этого соглашения. Отмечен прогресс в
выяснении остающихся вопросов относительно иранской ядерной
деятельности в прошлом. Хотя надо признать, что иранские власти еще не
обеспечили должной открытости, которая позволила бы МАГАТЭ сделать
однозначный вывод об отсутствии в стране незаявленных ядерных
материалов и деятельности. Правительство Ирана, в частности,
своевременно не предоставляет в МАГАТЭ декларации обо всех своих
ядерных объектах, что оно обязано делать по Соглашению о гарантиях с
МАГАТЭ. Таким образом, острота вопроса не снята.
В Резолюции 1803 отмечена серьезная озабоченность тем, что
иранские власти не выполнили ключевые положения предыдущих
резолюций СБ ООН. Так, они не осуществили полную и окончательную
приостановку всей деятельности по обогащению и переработке урана и
всех проектов, связанных с тяжелой водой, и не возобновили
сотрудничество с МАГАТЭ по линии Дополнительного протокола, не
предприняли других шагов, необходимых для восстановления
международного доверия к иранской ядерной программе.
В резолюции и особенно в принятом одновременно с ней заявлении
министров иностранных дел государств "шестерки" (пять постоянных
членов СБ ООН +Германия), которое следует рассматривать в пакете с
Резолюцией 1803, четко прослеживается двухвекторный подход. Он
предусматривает два направления работы: стимулы с целью убедить Иран
воздержаться от создания ядерного оружия и санкции за невыполнение
требований СБ ООН.
Позитивная линия на стимулирование Ирана представлена
достаточно выразительно в совместном заявлении министров иностранных
5
5
дел государств "шестерки". В нем подчеркнуто, что в случае снятия
озабоченностей и восстановления доверия к иранской ядерной программе,
отношение к ней будет таким же, как к программам любого другого
неядерного государства – участника ДНЯО (явный намек на возможность
скорого снятия ограничений на ядерную деятельность ИРИ при
определенных условиях). Еще более существенно – обещание "шестерки"
развить ее прежние предложения (от 6 июня 2006 г.), касающиеся
предоставления выгодных предложений Ирану в экономической и
политической областях и в сфере безопасности. (Речь идет о проектах
сотрудничества в области технологий мирной ядерной энергетики,
региональной безопасности, международной торговли и инвестиций.) В
заявлении также выражена готовность к "инновационному подходу" к
переговорам с Ираном по закрытию остающихся вопросов в ядерной
области в случае согласия Тегерана с положениями резолюции.
В части санкций, Резолюция 1803 расширяет круг подпадающих под
них иранских физических лиц и организаций. Число таких субъектов
деятельности, связанной с чувствительной ядерной сферой, увеличилось с
22 в декабре 2006 г. до 75 в марте 2008 г. Предусмотрено определенное
расширение санкций на предметы (товары и технологии) двойного
использования. Ужесточается запрет на передачу технологий, включая в
него все материалы и оборудование двойного назначения, которые
регулируются международной Группой ядерных поставщиков. Новые
санкции замораживают иностранные активы десятка компаний и десятка
лиц, связанных с иранскими ядерными программами; предусматривают
финансовый мониторинг банков Melli и Saderat, подозреваемых в
причастности к распространению вооружений. Расширен круг лиц,
связанных с иранской ядерной программой, на международные поездки
6
6
которых введен запрет. Резолюция требует также соератить ракетную
программу.
Вместе с тем санкции сохранили свой точечный, ограниченный
характер. Они привязаны к тем аспектам, которые непосредственно
угрожают режиму ДНЯО. Санкции не затронули строящуюся АЭС в
Бушере, помощь, оказываемую МАГАТЭ Ирану в ядерной области.
Иранский вызов
В июне-июле 2008 г. дипломаты государств «шестерки» предприняли
новые шаги, чтобы заинтересовать Иран в предметном обсуждении
аспектов иранской ядерной программы, вызывающих озабоченность
международного сообщества. 14 июня Ирану были переданы предложения
«шестерки», касающиеся «стимулов». Они охватывали следующие
области: ядерная энергетика, политические вопросы, экономическое
сотрудничество, партнерство с Евросоюзом в области энергетики, вопросы
сотрудничества в социальной и гуманитарной сфере, сельское хозяйство,
гражданская авиация, а также механизм имплементации, включая создание
совместных мониторинговых групп в целях реализации будущих
соглашений. Пункт о сотрудничестве в области ядерной энергетики
включает в себя, в частности, обещания предоставлять технологическую и
финансовую помощь Ирану в области мирного использования атомной
энергии, поддержать возобновление проектов технического сотрудничества
по линии МАГАТЭ, оказать содействие в сооружение легководных
7
7
реакторов, предоставить гарантии поставок ядерного топлива для АЭС,
сотрудничать в захоронении радиоактивных отходов.4
В политической области «пакет поощрений» включает в себя
предложения, касающиеся проведения диалога, сотрудничества в в деле
нераспространения, региональной безопасности, мер укрепления доверия,
создания механизма консультаций и взаимодействия, проведения
конференции по вопросам региональной безопасности.
Однако преференции Иран получил бы лишь в случае выполнения
им требований, содержащихся в упомянутых выше резолюциях СБ ООН, и,
прежде всего, приостановки работ по обогащению урана.
19 июля в Женеве состоялась встреча представителей «шестерки» и
Ирана, но на ней не было достигнуто договоренности о начале предметных
переговоров по иранскому ядерному досье: ИРИ отказалась идти на какие-
либо уступки в вопросе о приостановке обогащения урана. В свою очередь,
переговорщики-представители «шестерки» настаивали на проявлении
Ираном сдержанности в данной области в качестве условия начала таких
переговоров (по принципу «Иран не устанавливает новые центрифуги, а СБ
ООН воздерживается от введения дополнительных санкций»).
Последующие контакты К. Соланы, высшего представителя Евросоюза по
внешней политике и безопасности (уполномоченного «шестеркой»
поддерживать контакты с ИРИ) с иранскими чиновниками, не привели к
прорыву в рассмотрении иранского ядерного досье. Вместе с тем обе
стороны заявили о своей приверженности диалогу, как средству решения
спорных вопросов.
Тегеран, проявляя понятную заинтересованность в обсуждении
упомянутых выше предложений «шестерки», отказался, тем не менее, идти
4<www.consilium.europa.eu>
8
8
на ограничения ядерной деятельности, на которую он имеет право как
участник Договора о нераспространении ядерного оружия.
После открытия 16 сентября 2008 г. 63-й сессии Генеральной
Ассамблеи ООН состоялись новые обсуждения иранского ядерного досье в
ООН, а также в других форматах, но вопрос остался в подвешенном
состоянии.
Ситуация такова, что ни тиски санкций, ни соблазны получения
иностранной помощи, в том числе в мирном использовании атомной
энергии, не оказались достаточно убедительными, чтобы подвигнуть
Тегеран на то, чтобы существенным образом пересмотреть свое
негативное отношение к требованиям СБ ООН.
По официальным данным, к концу августа 2008 г. количество
функционирующих центрифуг в Натанзе увеличилось до 4000 (в сентябре
2007 г. – 3000). По официальным данным, в декабре 2008 г. на заводе по
обогащению урана в Натанзе работали более 5000 центрифуг. (Завод
занимается производством топлива для будущих иранских АЭС.) Иранские
власти заявляют о намерении увеличить количество центрифуг.
В 2008 г. иранские атомщики приступили к испытаниям нового
поколения центрифуг, которые способны в пять раз быстрее обогащать
уран. На заводе в Натанзе местные атомщики запустили в работу три
новых каскада по 164 центрифуги по обогащению урана. Таким образом,
идет процесс наращивания потенциала обогащения урана.
Это обстоятельство усиливает опасения относительно обретения
Ираном возможности для переключения ядерного материала на немирное
применение. Соответственно увеличиваются дополнительных риски для
режима ДНЯО, и возрастает значение действующих и дополнительных мер
контроля, транспарентности и доверия по линии МАГАТЭ.
9
9
В последнем докладе по Ирану генерального директора МАГАТЭ (15
сентября 2008 г.) отмечается, что все ядерные материалы, заявленные ИРИ
агентству, учтены, т.е. не переключались на военные цели, а обогащение
урана на обогатительном заводе в Натанзе находится на уровне 5% по
урану-235 (уровень обогащения оружейного урана составляет 80% и
выше). Причем Иран произвел лишь небольшое количество
низкообогащенного урана, непригодного для создания атомной бомбы5. По
словам иранских официальных лиц, Иран намерен производить лишь
энергетический уран (менее 5 % по содержанию изотопа урана-235) для
нужд АЭС. Руководители ИРИ продолжают заявлять об отсутствии у них
стремления создать ядерное оружие и проявляют готовность разрешить
озабоченности международного сообщества, содержащиеся в докладах
генерального директора МАГАТЭ, посвященных Ирану. МАГАТЭ и ИРИ
договорились о том, что после имплементации согласованного между ними
плана работы и условий разрешения нерешенных проблем гарантии
МАГАТЭ в отношении ядерной деятельностью ИРИ будут осуществляться
в обычном режиме.
Ко всему ядерному материалу на установке по обогащению топлива
(УОТ) в Натанзе, а также ко всем смонтированным каскадам Агентством
применяются меры сохранения и наблюдения. С марта 2007 г. по 30
августа 2009 г. на УОТ было проведено 17 необъявленных инспекций
МАГАТЭ. Следует также отметить, что в плане сооружения тяжеловодного
реактора Агентством не обнаружены никаких существенных изменений
ситуации (но сооружение установки продолжается).
5 К сентябрю 2008 г. в Натанзе произведено около 480 кг низкообогащенного урана, а для
изготовления атомной бомбы требуется свыше полутора тонн, которые еще нужно переработать в
обогащенный уран.
10
10
Прогресс, достигнутый во взаимодействии с МАГАТЭ по закрытию
вопросов иранской прошлой ядерной деятельности, - ощутимый
позитивный эффект согласованной стратегии СБ ООН, основанной на
двухвекторном подходе.
Однако намерения и планы руководителей ИРИ могут измениться
(особенно в контексте угроз со стороны США нанести удары по ядерной
инфраструктуре Ирана, а также их попыток подрыва политического
устройства страны). Следует также иметь в виду, что в самом иранском
обществе имеются силы, которые при определенных обстоятельствах
имеют в виду воспользоваться возможностями гражданской ядерной
энергетики в целях создания специфически военного ядерного потенциала.
В этом контексте не могут не вызывать озабоченности тот факт, что
ряд требований СБ ООН (выполнение которых считается необходимым для
восстановления доверия к ядерной программе ИРИ). Тегеран пока еще не
выполнил: он не приостановил обогащения урана, продолжает
строительство тяжеловодного реактора (IR-40), уклоняется от применения
Дополнительного протокола к Соглашению с МАГАТЭ о гарантиях.
Вследствие недостаточной транспарентности иранской ядерной
программы МАГАТЭ снова не смогло предоставить надежные гарантии
отсутствия в Иране незаявленных ядерных материалов и незаявленной
ядерной деятельности. (Для снятия подозрений необходимо, в частности,
обеспечить доступ инспекторов МАГАТЭ к соответствующей
документации и ответственным лицам.)
Согласно докладу генерального директора МАГАТЭ, от властей ИРИ
не получены удовлетворительные ответы на некоторые вопросы агентства,
касающиеся так называемых «предполагаемых исследований», которые
могут иметь отношение к военным проектам (в частности на вопросы об
11
11
испытаниях бризантных взрывчатых веществ и деятельности, связанной с
ракетами, которые могли бы пролить больше света на характер
предполагаемых исследований). В докладе признается, что агентству пока
не удалось добиться существенного прогресса в расследовании возможной
военной составляющей ядерной программы ИРИ. МАГАТЭ обвинило
Тегеран в том, что он тормозит проводимое агентством расследование6.
Агентством не получена запрошенная (в декабре 2007 г.)
предварительная информация о конструкции АЭС, которая должна быть
построена в Дарховине. Иран не удовлетворил также запрос МАГАТЭ о
доступе к дополнительным местам нахождения, связанным, в частности, с
изготовлением центрифуг, НИОКР по обогащению урана, добычей и
обогащением урана. Поэтому напряженность вокруг иранской ядерной
программы сохранилась, как и тенденция к дестабилизации.
«Красными линиями» в этом отношении являются переход ИРИ к
промышленному производству урана оружейного качества и нарушение
этой страной контрольного режима, установленного МАГАТЭ, что дало бы
достаточно убедительные аргументы мировому сообществу в пользу
применения соответствующих дополнительных мер на основании ст. 41 гл.
VII Устава ООН.
Имеющийся опыт рассмотрения иранского досье в СБ ООН не дал
убедительного однозначного ответа на вопрос о том, какой способ
реагирования на неповиновение иранских властей ("кнут" или "пряник")
более плодотворен. Требуется более качественный уровень работы с
Ираном.
И явная недооценка иранскими властями сохраняющихся
озабоченностей международного сообщества по поводу ядерной
6 IAEA.GOV/2008/36. 15 September 2008.
12
12
программы ИРИ, и провокационные призывы определенных кругов на
Западе расправиться с этой страной, уничтожив ее гражданские ядерные
объекты, таят в себе риски эскалации напряженности с непредсказуемыми
тяжелыми последствиями для всеобщей безопасности.
На наш взгляд, контрпродуктивны как алармизм и питаемые им
ультимативные требования "изоляции", "наказания" Ирана, односторонние
силовые действия вне рамок международного права, попытки решать
задачи, не имеющие отношения к гарантиям нераспространения,
дискредитирующие политику ужесточения режима ДНЯО, так и
беспечность, самоуспокоенность, пассивность, игнорирование вызовов, с
которыми сталкивается этот договор.
Сейчас инструменты принуждения к выполнению принимаемых СБ
ООН решений подвергаются испытанию в конфронтации с Ираном. Остро
стоят вопросы применения широкого диапазона средств воздействия на
Иран по линии СБ ООН, их оперативности, соразмерности,
информационного обеспечении.
Приведет ли к желаемому прорыву дальнейшее постепенное
усиление санкций? Неизбежен ли выход ИРИ за рамки режима ДНЯО? Как
минимизировать риски, связанные с развитием гражданского ядерного
потенциала ИРИ и возможностями его переключения на немирные цели и
сделать более убедительными для иранского политического класса
сигналы, исходящие от СБ ООН?
Шаги по преодолению кризисной ситуации
13
13
В международном экспертном сообществе рассматриваются три
направления дальнейших действий по линии СБ ООН.
1. Продолжение международного давления на Иран по формуле
"ноль обогащения [урана] Ираном до снятия всех вопросов МАГАТЭ",
наряду с восстановлением гарантий и деятельности МАГАТЭ на основе
Дополнительного протокол МАГАТЭ от 1997 г. В этих целях
предполагается использовать более жесткие санкции как со стороны СБ
ООН, так и вводимые отдельными странами в инвестиционной, торговой и
других сферах. Наряду с этим предусматривается одновременное
предложение детально проработанного и согласованного перечня более
привлекательных ("инновационных") позитивных политических и
экономических стимулов для Ирана, чтобы добиться его подчинения
резолюциям СБ ООН.
2. Применение всех изложенных выше санкций в случае
невыполнения Ираном требований Резолюции СБ ООН 1803 без
одновременного предложения новых позитивных политических и
экономических стимулов, которые могут рассматриваться только после
полного восстановлении гарантий и деятельности МАГАТЭ на основе
Дополнительного Протокола 1997 г. с расширенными возможностями
инспекционной деятельности.
3. Развязывание формулы "ноль обогащения до снятия всех вопросов
МАГАТЭ", и первоочередной акцент на безусловном восстановлении в
полном объеме гарантий и деятельности МАГАТЭ на основе
Дополнительного протокола МАГАТЭ от 1997 г., на снятии всех
оставшихся вопросов прошлых нарушений и ликвидации их последствий.
Проблема прекращения или ограничения программы обогащения урана и
других работ по ядерному топливному циклу (ЯТЦ) стала бы отдельным
14
14
предметом переговоров, для продвижения которых могли бы применяться
как все позитивные стимулы, так и более эффективные санкции.
Одновременно, с учетом многократных заверений Ирана об исключительно
мирном характере его ядерной программы (в том числе с апелляцией к
учению Ислама) и о его приверженности духу и букве ДНЯО, СБ ООН мог
бы принять рамочную резолюцию, предусматривающую коллективные
действия согласно ст. 41 и 42 Устава ООН в случае грубого нарушения
Ираном его обязательств7.
По мнению автора, только согласованные действия членов СБ ООН
в русле третьего варианта ведут на данном этапе к желаемым сдвигам в
урегулировании иранского ядерного досье.
По-видимому, следует, прежде всего, повысить эффективность
созданного санкционного режима, обеспечить соблюдение всеми членами
международного сообщества предусмотренных им ограничений.
Нижеследующие предложения направлены на то, чтобы увеличить шансы
на дипломатическое урегулирование иранского ядерного кризиса, убедить
иранские власти пойти навстречу СБ ООН.
1. Поддержание единого фронта стран, добивающихся от
иранских властей строгого соблюдения режима ядерного
нераспространения, нахождение более правильного соотношения
между стратегией и тактикой по отношению к Ирану.
Особенно важно для успеха общей стратегии объединение позиций
государств – постоянных членов СБ ООН по вопросу принуждения Ирана к
7 Изложенные выше направления вывода ситуации из тупика, сформулированные Рабочей
группой Консультативного совета Международного Люксембургского форума за
предотвращение ядерной катастрофы, доведены до сведения руководства ведущих государств и
международных организаций. В Форуме, состоявшемся 24−25 мая 2007 г., приняли участие ученые и
эксперты 14 государств. Люксембургский форум – международная неправительственная
организация, в которую входит ряд авторитетных экспертов, выступающих за укрепление
режима нераспространения ядерного оружия.
15
15
соблюдению постановлений СБ ООН и МАГАТЭ, их согласованные,
солидарные действия в этой области.